Kaupunginhallitus
Pöytäkirja 02.06.2025/Pykälä 131

Kaupunginhallitus 02.06.2025 § 131

Valmistelija: apulaiskaupunginjohtaja Tuukka Forsell, puh. 020 615 9333, tuukka.forsell(at)kouvola.fi

Yhteenveto

Osana talousarvion hyväksymistä vuodelle 2025 ja suunnitelmaa vuosille 2025-2028 kaupunginhallitus 25.11.2024 (§ 241) päätti hyväksyä, että vuoden 2025 alussa teetetään:

• selvitys, jossa vertaillaan kaupungin ruokapalveluiden tuotantotapoja sekä toimintamalleja oman palvelutuotannon ja ostopalveluiden välillä
• selvitys, jossa on alueellinen markkinakartoitus ruokapalvelutuottajista.

Selvityksen toteuttajaksi valittiin tarjousten perusteella Damico Oy. Kyseessä selvityksen tekemisen osalta on ollut kansallisen kynnysarvon alittava ns. pienhankinta, johon ei sovelleta hankintalakia. Hankinnassa on noudatettu Kouvolan kaupungin hankintaohjetta. Hintakysely lähetettiin viidelle yritykselle ja tarjous saatiin kolmelta.

Damico Oy:n selvityksessä vertaillaan tuotantotapoja sekä toimintamalleja kaupungin oman ruokapalvelutuotannon ja ostopalveluiden välillä.  Markkinakartoituksessa selvitetään yksityisten yritysten investointihalukkuutta rakennuttaa keskuskeittiö Kouvolaan ja arvioidaan myös mahdollisuutta välttää rakentaminen yrityksiltä ostettavien ruokatuotteiden avulla.

Tällä hetkellä ateriat valmistetaan keskuskeittiössä tai alueiden yhdeksässä tuotantokeittiössä. Damico Oy:n selvityksessä todetaan, että nykyinen usean valmistuskeittiön tuotantomalli on sekä investoinneiltaan että operatiivisilta kustannuksiltaan raskas. Nykyinen Kouvolan keskuskeittiö, joka valmistaa lähes puolet kaupungin kasvatuksen ja opetuksen toimialan ruuista, on erittäin huonokuntoinen.

Markkinakartoituksella selvitettiin potentiaalisten palvelutuottajien investointihalukkuutta keskuskeittiöön ja vaihtoehtoja, joissa keskuskeittiötä ei rakenneta Kouvolan kaupungin alueelle. Vaihtoehdot olivat:

• Kaupunki rakennuttaa keskuskeittiön päivitetyn hankesuunnitelman mukaisesti, tuotantotapana kylmävalmistus.
• Ulkoinen palveluntuottaja tuottaa kaupungin tilaaman ruokapalvelun omissa tuotantotiloissaan eri ruoanvalmistustavoilla.
• Ulkoinen palvelutuottaja investoi keskuskeittiöön ja tuottaa sieltä mm. Kouvolan kaupungin tarvitsemat ruokatuotteet.

Kaikissa vaihtoehdoissa Kouvolan kaupungin omat työntekijät vastaavat palvelusta asiakaspinnassa.

Markkinakartoituksen vastauksissa kolme yritystä antoi ruokatoimitusehdotuksen. Yksikään yrityksistä ei ilmaissut halukkuuttaan investoida keskuskeittiöön Kouvolassa. Yksi yritys ilmoitti heidän olevan halukkaita neuvottelemaan omistaja-asiakkuuteen perustuvasta yhteistyöstä ja keskuskeittiön rakentamisesta Kouvolaan.

Damico Oy:n selvityksen mukaan edullisin kokonaisjärjestämisvaihtoehto sisältäen kuljetuskustannukset on tilata ruuat kilpailutuksen kautta valitulta yritykseltä valmiina. Damicon suuntaa antavan arvion mukaan vuoden 2024 kustannuksiin nähden omassa toiminnassa on mahdollisuudet noin 1 miljoonan euron säästöihin toimittaessa uudessa keskuskeittiössä. Ruokatuotteiden ostaminen markkinoilta tulee vuodessa noin 1 miljoona euroa edullisemmaksi kuin omasta uudesta keskuskeittiöstä tuotettuna. Säästöpotentiaali on siis noin 2 miljoonaa euroa/vuosi.

Damico Oy:n selvityksen pohjalta kaupungin viranhaltijat ovat valmistelleet SWOT-analyysin ja ennakkovaikutusten arvioinnin (EVAUS) kolmesta vaihtoehdoista. Arvioinnin perusteella vaihtoehto 1B on kokonaistaloudellisesti sopivin toteutusmalli. 1B-vaihtoehdossa uusi keskuskeittiö rakennetaan omaan taseeseen vuoden 2040 annostarpeeseen mitoitettuna. Uusi keskuskeittiö valmistuu vuonna 2027. Keskuskeittiössä tuotetaan vuonna 2027 noin 50 % annostarpeesta omana toimintana kylmävalmistuksella ja noin 50% annoksista ostetaan ulkoa. Vuoteen 2040 mennessä ostomäärä laskee nollaan, kun alueen lapsimäärä puolittuu. Palvelukeittiöissä toiminta jatkuu entisellään omana tuotantona.

Asian valmistelun tausta ja päätösvallan perusteet

Kuntalain 110 §:n mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi.

Talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa on käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa.

Kouvolan kaupunginvaltuusto 2.12.2024 (§ 86) päätti hyväksyä vuoden 2025 talousarvion ja vuosien 2025–2028 taloussuunnitelman sisältäen kaupungin omaan taseeseen rakennettavan keskuskeittiön.

Kouvolan kaupungin hallintosäännön 21 §:n mukaan kaupunginhallitus johtaa kaupungin toimintaa ja vastaa kuntalaissa säädetyistä tehtävistä sekä päättää pysyvien vastaavien aineettomien ja aineellisten hyödykkeiden hankinnasta ja luovutuksesta valtuuston vahvistamissa rajoissa.

Lisäksi kaupunginhallituksen tehtävänä on päättää asioista, joita ei ole säädetty tai määrätty muulle kaupungin monijäseniselle toimielimelle, viranhaltijalle tai luottamushenkilölle.

Talousarvion hyväksymisen yhteydessä päätetyn selvityksen tekemisen loppuraportti tuodaan siten kaupunginhallitukselle tiedoksi siten, että annetun selvityksen sekä tämän päätöksen mukaiset 1b-vaihtoehdon mukaiset jatkovalmistelutoimenpiteet on mahdollista käynnistää viranhaltijavalmistelussa.

Ruokapalvelujen nykytilanne

Ateriat valmistetaan aamuisin keskuskeittiössä tai alueiden tuotantokeittiöissä (9 kpl). Raaka-aineet tilataan tukusta tuotantokeittiöihin, missä ruoka valmistetaan. Tällä hetkellä ruoanvalmistuksessa käytettävä peruna tilataan paikalliselta yrittäjältä. Ruoka pakataan ja kuljetetaan kuumana aamupäivisin tarjottavaksi koulujen ja päiväkotien palvelukeittiöihin/ toimituspisteisiin. Samalla ruokakuljetuksella toimitetaan myös salaattia ja välipaloja. Kuljetuspalveluista vastaavat pääosin paikalliset yrittäjät.

Palvelukeittiöitä on tällä hetkellä 45 kpl ja toimituskohteita 17 kpl. Palvelukeittiöihin toimitetaan pääruoan kanssa tarjottavat perunat ja leivät suoraan paikallisilta yrityksiltä. Riisi ja pasta kuljetetaan palvelukeittiöihin tukusta noin 2xvko. Ruokapalvelujen henkilöstössä työskentelee 96 henkilöä.

Nykyisen keskuskeittiön talotekniikka sekä rakenteet ja laitteet ovat käyttöikänsä päässä. Toimintakunnossa pitäminen vaatii jatkuvaa korjausta sekä laitteiden ja koneiden päivittämistä. Tämän vuoksi vaihtoehtona ei ole jatkaa entisissä tiloissa.

Damico Oy:n selvitys Ruokapalveluiden järjestäminen ja tuottaminen

Damico Oy:n selvityksessä vertaillaan tuotantotapoja sekä toimintamalleja kaupungin oman ruokapalvelutuotannon ja ostopalveluiden välillä.  Tavoitteena oli selvittää yksityisten yritysten investointihalukkuutta rakennuttaa keskuskeittiö Kouvolaan ja arvioida myös mahdollisuutta välttää rakentaminen yrityksiltä ostettavien ruokatuotteiden avulla.

Nykyinen tuotantomalli

Selvityksessä todetaan, että nykyinen usean valmistuskeittiön tuotantomalli on sekä investoinneiltaan että operatiivisilta kustannuksiltaan raskas. Ruokaa kuljetetaan kuumana astioihin pakattuna. Tuotanto- ja toimitus ovat tiukasti aikarajoitteisia. Nykyinen Kouvolan keskuskeittiö, joka valmistaa lähes puolet kaupungin kasvatuksen ja opetuksen toimialan ruuista, on ylittänyt elinkaarensa ja on erittäin huonokuntoinen.

Kaupungin uusi keskuskeittiö

Uuden keskuskeittiön tuotantotavaksi on päätetty kylmävalmistus. Käytännössä Cook and Chill-tuotantotavalla valmistetaan kuitenkin erityisruokavaliot. Ruuat on tarkoitus pakata kierrätyskelpoisiin GN-mitoitettuihin rasioihin, erityisruokavaliot tarpeen mukaan annosrasioihin. Osa ruuista ostetaan valmiina yrityksiltä, kuten kappaletuotteet ja tuotteet, joita ei kylmävalmistuksena voida tehdä. Nämä tuotteet, kuten myös ns. välitystuotteet, tuorelisäkkeet ja energialisäkkeet tilataan suoraan palvelukeittiöihin. Ne eivät kierrä keskuskeittiön kautta. Tämä on tilatehokas ja suositeltava toimintamalli Damicon näkemyksen mukaan. Kuumatoimituskohteisiin toimitettavat ruuat kuumennetaan keskuskeittiössä. Näihin kohteisiin lähetetään kaikki aterianosat keskuskeittiön kautta. Uusi keskuskeittiö tuottaa kylmäkuljetuskohteisiin vain vuokaruuat, keitot, kastikkeet ja osan välipalatuotteista.

Toiminnan muutokset ja mahdollisuus ottaa vastaan kylmävalmistettua ruokaa vaativat investointeja palvelukeittiöihin. Osana keskuskeittiösuunnittelua on laskettu arvio palvelukeittiöihin tarvittavista kylmäsäilytyslaitteista ja kuumennuslaitteista tilanteessa, jossa uusi keskuskeittiö on aloittanut toimintansa ja tuottaa kylmävalmistuksella ruokaa.

Väestöennusteen mukaan vuonna 2030 koululaisia on noin 5300, varhaiskasvatukseen osallistuvia noin 1800. Vähennystä tämänhetkiseen tilanteeseen on yhteensä noin 1700 asiakasta. Lounasateriamäärä on tuolloin noin maksimissaan 7800–8000 kappaletta päivässä koulujen toiminta-aikana. Palveluverkko päivittyy ja supistuu.

Markkinakartoitus

Kaikki markkinakartoitukseen kutsutut tahot ottivat kutsun vastaan ja osallistuivat 11.2.2025 tilanne-esittelyyn. Markkinakartoituksella selvitettiin potentiaalisten palvelutuottajien investointihalukkuutta keskuskeittiöön ja vaihtoehtoja, joissa keskuskeittiötä ei rakenneta Kouvolan kaupungin alueelle. Vaihtoehdot olivat:

1. Kaupunki rakennuttaa keskuskeittiön päivitetyn hankesuunnitelman mukaisesti, tuotantotapana kylmävalmistus

• Ruoka toimitettuna kaupungin yksiköihin (kuljetuskustannus mukana)
• Kaupungin omat työntekijät vastaavat palvelusta asiakaspinnassa

2. Ulkoinen palveluntuottaja tuottaa kaupungin tilaaman ruokapalvelun omissa tuotantotiloissaan eri ruoanvalmistustavoilla

• Ruoka toimitettuna kaupungin yksiköihin (kuljetuskustannus mukana)
• Kaupungin omat työntekijät vastaavat palvelusta asiakaspinnassa

3. Ulkoinen palvelutuottaja investoi keskuskeittiöön ja tuottaa sieltä mm. Kouvolan kaupungin tarvitsemat ruokatuotteet

• Keskuskeittiö Kouvolassa
• Ruoka toimitettuna kaupungin yksiköihin (kuljetuskustannus mukana)
• Kaupungin omat työntekijät vastaavat palvelusta asiakaspinnassa

Keskuskeittiö tuottaa vaihtoehdoissa 1 ja 3:

• Pääruoka (kaksi pääruokavaihtoehtoa ravitsemussuositusten mukaisesti)
• Erityisruokavaliot
• Välipalatuotteista osan, esim. rahkat, kiisselit ja puurot
• Kuumatoimituskohteiden ateriakokonaisuudet

Suoraan kaupungin sopimustoimittajilta palvelukeittiöihin hankitaan:

• Kappaletuotteet ja muut alihankintana ostettavat ruuat
• Energialisäkkeet (esim. keitetty peruna, riisi, makaroni)
• Tuorelisäkkeet (esim. salaattitarvikkeet)
• Välitystuotteet (mm. ruokajuomat, leivät, levitteet)
• Osa välipalatuotteista (mm. karjalanpiirakat, leivät, hapanmaitotuotteet).

Markkinakartoituksessa yrityksiltä kysyttiin kiinnostusta rakennuttaa keskuskeittiö Kouvolaan ja/tai pyydettiin kirjallista lausuntoa halukkuudesta yhteistyöhän valmisruokatoimittajana. Määräaikaan 3.3.2025 mennessä:

• 3 antoi ruokatoimitusehdotuksen
• 4 yritystä ei vastannut mitään
• 2 kertoi, ettei ole kiinnostunut nimettyjen vaihtoehtojen mukaisesta yhteistyöstä
• Yksikään yrityksistä ei ilmaissut halukkuuttaan investoida keskuskeittiöön Kouvolassa
• Erityisruokavalioiden hinnan kuvauksissa epätarkkuuksia kaikilla kyselyyn vastanneilla
• 1 ilmoitti heidän olevan halukkaita neuvottelemaan omistaja-asiakkuuteen (in-house) perustuvasta yhteistyöstä ja keskuskeittiön rakentamisesta Kouvolaan.

Markkinakartoituksen vastauksista saatiin osviittaa yritysten hintatasosta, hinnat ovat kuitenkin indikatiivisia. Damico Oy:n selvityksen mukaan on selkeää, että edullisin kokonaisjärjestämisvaihtoehto sisältäen kuljetuskustannukset on tilata ruuat kilpailutuksen kautta valitulta yritykseltä valmiina. Keskuskeittiön/tuotantolaitoksen investointi-, käyttö- ja henkilöstökustannukset jakautuvat yrityksillä suurille volyymeille.

Damicon suuntaa antavan arvion mukaan vuoden 2024 kustannuksiin nähden omassa toiminnassa on mahdollisuudet noin 1 miljoonan euron säästöihin toimittaessa uudessa keskuskeittiössä. Ruokatuotteiden ostaminen markkinoilta tulee vuodessa noin 1 miljoona euroa edullisemmaksi kuin omasta uudesta keskuskeittiöstä tuotettuna. Säästöpotentiaali on siis noin 2 miljoonaa euroa/vuosi. Ulkoiseen hintaan vaikuttaa kilpailutuksen onnistuminen, mm. sopimusehdot.

Poikkeusolosuhteet

Selvityksessään Damico Oy toteaa, että olipa keittiöratkaisu mikä tahansa, erilaisiin poikkeusolosuhteisiin on tietenkin varauduttava. On haettava ratkaisut lyhytkestoisiin tilanteisiin, esim. sähkökatkos, jonka vuoksi palvelukeittiöihin toimitettavat tuotteet ovat lämminneet ja käyttökelvottomia. On myös varmistettava eri mekanismein ja sopimuksin pidempikestoisten poikkeustilanteiden osalta toimitusvarmuus.

Viranhaltijatyö selvityksen pohjalta

Damico Oy:n selvityksen pohjalta kaupungin viranhaltijat ovat valmistelleet SWOT-analyysin ja ennakkovaikutusten arvioinnin (EVAUS) kolmesta vaihtoehdoista:

• Vaihtoehto 1 (= uusi keskuskeittiö, annosmäärä 2027 tarve) Uusi keskuskeittiö rakennetaan omaan taseeseen ja valmistuu v. 2027. Rakennus mitoitetaan niin, että 2027 ruoka valmistetaan täysin omana palveluna. Keskuskeittiössä tuotetaan ruokapalvelut omana toimintana kylmävalmistuksella. Palvelukeittiöissä toiminta jatkuu entisellään omana tuotantona.
• Vaihtoehto 1B (= uusi keskuskeittiö, annosmäärä 2040 mukaan) Uusi keskuskeittiö rakennetaan omaan taseeseen vuoden 2040 tarpeeseen ja valmistuu v. 2027. Karkeasti annosmäärä on puolet vaihtoehto 1:stä.
  Keskuskeittiössä tuotetaan vuonna 2027 n. 50 % vaihtoehto 1 annoksista omana toimintana kylmävalmistuksella ja n. 50% annoksista ostetaan ulkoa. Vuoteen 2040 mennessä ostomäärä laskee nollaan, kun lapsimäärä puolittuu. Palvelukeittiöissä toiminta jatkuu entisellään omana tuotantona.
• Vaihtoehto 2 (= ruoan osto osakeyhtiöltä) Keskuskeittiötä ei rakenneta Kouvolaan. Ulkopuolinen osakeyhtiö tuottaa ruoan palvelukeittiöihin omasta tehtaasta tai palvelutuotannostaan. Palvelukeittiöissä toiminta jatkuu entisellään omana tuotantona.

SWOT-analyysin ja ennakkovaikutusten arvioinnin perusteella vaihtoehto 1B on kokonaistaloudellisesti sopivin toteutusmalli huomioiden muun muassa toimintaympäristö ja rakennusten määrä, palvelusopimukset, toimintamallit ja -volyymit, varautuminen, organisaatio ja henkilöstö, talous ja kustannukset, investoinnin suuruus, elinvoima- ja ympäristövaikutukset, kaupunkistrategia sekä asiakas- ja lapsinäkökulma.

Kaikissa vaihtoehdoissa on mahdollisuus paikallisuuden hyödyntämiseen ja pienhankinnat voidaan jatkossakin hankkia paikallisilta raaka-ainetoimittajilta.

Vaihtoehdossa 1B toiminta on kustannustehokkaampaa nykyiseen verrattuna valmistuksen keskittyessä yhteen keskuskeittiöön. Tämä mahdollistaa pienemmät henkilöstö ja kuljetuskustannukset. Vaihtoehdolla 1B on optimoitavissa uuden keskuskeittiön koko tulevaisuuden pienenevien annosmäärien tarpeeseen. Tällöin vuosien 2027-2040 välillä on saatavissa oman tuotannon sekä ulkoisen palveluntuottajan hyödyt. Vuoteen 2040 mennessä ostomäärä laskee nollaan lapsimäärän puolittuessa. Rakennetaan vähähiilinen ratkaisu ja ennakoidaan tilatarpeet. Mahdollisuutena rakentamisaikaiset työllistämisvaikutukset. Vaihtoehdon 1B heikkoutena vuoteen 2040 asti ruoan valmistus oman ja ulkoisen palvelutuottajan hajautettuna mallina. Uhkana vaikeus arvioida ostopalvelujen osuudesta täsmällisiä kokonaiskustannuksia v. 2027-2040 aikavälillä.

Oheismateriaalina ovat Damico Oy:n laatimat Ruokapalveluiden järjestäminen ja tuottaminen selvitys sekä liite 1 Toiminnan esittely markkinakartoituksessa, liite 2 Keskuskeittiö vaikutusten arviointi Damico ja liite 3 Markkinakartoitusraportti sekä kaupungin laatimat SWOT Keskuskeittiö vaihtoehdoista ja EVAUS keskuskeittiön investoinnin vaihtoehtoisista toimintamalleista.

Lisätietoja: apulaiskaupunginjohtaja Tuukka Forsell, puh. 020 615 9333, tuukka.forsell(at)kouvola.fi ja tekninen johtaja Hannu Tylli, puh. 020 615 8570, hannu.tylli(at)kouvola.fi

Apulaiskaupunginjohtajan ehdotus:

Kaupunginhallitus päättää merkitä tiedoksi

1. saadun Damico Oy:n keskuskeittiöselvityksen.
2. että viranhaltijatyönä valmistellaan eteenpäin kaupungin keskuskeittiöratkaisua vaihtoehdon 1B mukaisesti.

Kaupunginhallituksen päätös:

Kaupunginhallitus hyväksyi päätösehdotuksen.

____________